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    • 贾康:“十三五”时期的供给侧改革
    • 2016-05-22

        [作者简介] 贾康,“十三五”国家发展规划专家委员会委员,第十一、十二届全国政协委员,财政部财政科学研究所原所长,研究员,博士生导师。本文系华夏新供给经济学研究院课题组的阶段性成果。课题组其他成员是:姚余栋、黄剑辉、冯俏彬、苏京春。本文主要执笔人是贾康、冯俏彬。

        2011年以后,我国经济告别两位数增长状态而进入潜在增长率“下台阶”的新阶段,“新常态”其“新”已在经济下行中明朗化,而其“常”则还未实现,需要完成探底、在企稳后对接一个增长质量提升且尽可能长久的中高速增长平台。对此至为关键的结构优化和创新驱动,必须以实质性推进“攻坚克难”的全面改革来保障。党的十八届五中全会基于系统化表述的发展新理念,提出了“释放新需求,创造新供给”的指导方针。为处理好新阶段上动力机制转换与优化、促使微观经济主体潜力与活力充分释放的相关问题,十分需要注重在整个经济体系的供给侧,正确把握改善其环境与机制的思路和要领。在传统的需求管理还有一定作用和优化提升空间的同时,我们迫切需要释放新需求,创造新供给,着力改善供给环境、优化供给侧机制,特别是通过改进制度供给,大力激发微观经济主体活力,构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。

        一、中国特色的宏观调控:必须注重理性的“供给管理”

        在我国进入“中等收入”阶段后,增长状态合乎规律地由“高速”向“中高速”下调,仍在延伸中的弥合“二元经济”过程,将继续释放出巨量需求,但适应和满足需求的供给机制,其动力结构正在经历深刻的变化:前期支持高速增长的人口红利、低廉劳动力等比较优势,需要向“全要素生产率”转型求得替代物;原来我国作为低起点发展中经济体的“后发优势”,正需要从低端产业向中、高端产业爬升;近年我国主要经济指标之间的联动性亦出现变化,居民收入有所增加而企业利润下降,消费上升而投资下降,宏观调控层面货币政策持续加大力度而效果不彰,旧经济疲态显露而以“互联网+”为依托的新经济崭露生机,东北区域经济危机因素加重而一些原来缺乏基础优势的西部省市则异军突起。简言之,中国经济的供给升级客观需要和结构性分化过程,正趋于明显。相应于这番情景,必须看到,过去侧重总需求管理的宏观调控手段的可用空间已经显著收窄。在“新常态”下,投资尤其是政府常规投资的边际收益率持续下降,国际需求低迷且不确定性明显,国内需求方面,家电、汽车、住房等大宗“耐用品”已基本走完排浪式消费的历程,正在向个性化、多元化和对接“服务型消费”方向转化,结构性的优化细分成为发展潮流和经济成长性的新支撑因素。因此,基于总量调控的需求管理已远不足以“包打天下”。基于我国最近两轮通胀—通缩压力转变都有明显的结构性特征,因而仅靠货币政策的总量调节难于从根源上消除引发通胀或通缩的高权重因素。财政政策方面,经历了4 万亿元政府投资安排为代表的一揽子扩张性刺激政策后,进一步以财政政策手段刺激经济的安全空间也已收窄,特别是考虑到我国基本上没有可能再提高宏观税负、未来社会保障支出压力伴随老龄化进程极为巨大等情况,就更是如此。

        与此同时,中国经济存在着十分突出的结构性问题,由不平衡向较平衡状态作调整以及由被动的高代价平衡向积极主动较低代价的平衡作调整,势在必行,而且变不均衡为均衡的过程,同时也就是释放潜力、激发活力、合成动力、打造“升级版”的过程,客观上需要特别发挥供给侧管理的结构调整作用,即力求在短板上增加有效供给。应考虑:

        我国是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体,为解决好“三农”问题,需要在广阔的国土上积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化,以及基本公共服务均等化。这需要在一个历史时期中投入天文数字的财力。面对城镇化继续提升、伴随新农村建设和基本公共服务均等化,我们仍然感觉投入不足,大量可做、应做的事情还只能循序渐进、区分轻重缓急,逐步去办。经济低迷时实行政策扩张,还可以尽力在这方面多办一些事。

        我国的区域间差异仍然巨大,亟需通过合理的统筹协调来有效地贯彻中央确定的西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起和京津冀一体化、长江经济带发展战略等,适当加大中央政府转移支付的力度,控制区域差距、促进区域协调发展。这也需要为数可观的财力,可用的钱还很不足。

        我国在争取2020年实现全面小康和努力构建和谐社会的过程中,有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务亟待增加供给。如实行义务教育全面免费后的质量提升,建立城乡基本医疗保障、基本养老保障体系,健全已有的城乡居民低收入保障制度、进一步发展城镇住房基本保障制度,保护生态、治理污染以改进城乡人居环境等等,莫不需要大量的资金来做重点投入。

        我国为有效促进经济增长方式转变,实现可持续发展,必须贯彻国家中长期科技发展规划,走创新型国家之路。我们仍然是处于资金制约之下的科技投入相对不足、绩效待升状态。为支持从发展基础科研、实施国家科技重大项目到促进科技成果产业化各个方面的自主创新,要在实行科技体制和管理体系改革、提升绩效的同时,下决心继续增加科技投入和研发开支,并努力提升其绩效。

        我国的经济社会转轨还在持续过程之中,还应继续瞻前顾后为支撑全面改革垫付和填补转轨成本。某些颇具难度的改革事项如“新医改”,原来曾预计三年内要求8500亿元左右的新增财力“结构化”地投入其关键领域和环节,实际情况是早已成倍付出而收功还未有穷期。

        我国国防和必要的重点建设,仍需可观的资金作重点支持。

        总之,如果我们在原来货币政策的“从紧”和财政政策的“稳健”搭配,转入认识适应和引领“新常态”的适当宽松的货币政策与扩张性积极财政政策的搭配之后,坚持有所区别对待地在我国“三农”、社会保障、区域协调发展、自主创新、节能降耗、生态保护、支持深化改革等领域,运用结构性对策加大要素投入的力度和促进相关机制创新改进,便是通过“供给管理”加强了这些经济社会中的薄弱环节,即增加了国民经济中的有效供给和可持续发展支撑条件,并适应了激发微观主体活力、增强经济发展动力的环境建设客观需要。这只会改进而不会恶化总供需的平衡状态,只会有利于维护“又好又快”的发展局面而不会助长下一期的通货膨胀和经济过热,而且将会增强我国在国际竞争环境中的综合竞争力和发展后劲。总之,在中国的调控实践中,针对客观需要并结合世界金融危机以来全球范围内对经济学理论及政府实践的反思,应当把“供给管理”摆在长期视野中并更多地加以强调和优化。作为一个转轨中的发展中大国,追求“追赶—赶超”式后来居上的现代化,大思路定位必然是“守正出奇”,在充分尊重市场总体而言的资源配置决定性作用的同时,也在政府职能方面有意识地把总量型需求管理与结构型供给管理相互紧密结合,特别是把理性的供给管理作为“十三五”及长时期内“更好发挥政府作用”的中国特色社会主义市场经济的内在要求和重要组成部分。

        二、我国基本国情与未来经济社会发展的战略选择

        当前全球主要国家经济增长分化加剧,美国已完成复苏,欧元区在波折中温和复苏,日本停滞不前,而大部分新兴市场国家则面临较为严峻的经济下行压力。这种发达经济体与新兴经济体复苏步伐不一致的局面加剧了世界经济的不平衡,使我国经济发展的外部环境面临更大的复杂性和不确定性。正在步入经济发展新常态的中国,无论是从人口总数、市场规模还是经济发展潜力看,都是一个超大经济体的“巨国”,虽然仍有巨大的发展空间、回旋余地和调适弹性、抗跌韧性,但处于增长速度换挡、经济结构调整、发展方式转变、增长动力转换的交替关口与阵痛期,外部全球竞争和内部“三期叠加”之下,各类矛盾和风险隐患不能忽视。关于我国供给环境、条件与约束的考察认识,将有助于作出新时期正确的经济社会发展战略抉择。

        (一)高度重视三大国情约束条件

        1.“半壁压强型”的巨大能源、环境、空间压力约束

        对于中国基本国情的理解认识,亟有必要注重著名的“胡焕庸线”——这是指由胡焕庸教授于1935年提出,其以黑龙江瑗珲和云南腾冲为两点确定的直线,将中国领土划分为东南和西北二部(故亦称“瑗珲-腾冲线”)。该线倾斜约45度,以该线为界,当时东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口;西北半壁64%的土地仅供养4%的人口,二者平均人口密度比为42.6:1。随着以后年月里人口普查工作的陆续进行,相关数据显示,60余年间东南部人口的绝对数值已由4亿多增长为12亿多,但占比较1935年只减少了2个百分点(数据口径均不包括台湾)。截至目前,已历70年的发展过程中(包括多轮次的“支边”等),“胡焕庸线”这条“神奇的中部主轴”对中国人口分布格局所揭示的内容,基本不变!

        以“胡焕庸线”为重要线索来进一步认识中国基本国情对经济发展的特殊制约和挑战,具有非同寻常的现实意义。最简要地说,与近年资源、环境矛盾凸显有内在因果关联的是:中国的人口密度、汽车空间密度及能源空间消耗密度等,高度集中于东南沿海一带,形成“半壁压强型”的资源、能源耗用及相伴随的环境压力,再加上前些年“压缩饼干式”和粗放式外延型经济发展阶段中超常规的高峰期密度提升系数,又再加上中国资源禀赋条件决定的基础能源“以煤为主”伴生的异乎寻常的环保压力,势必引发高压力区和高压力阶段上基础能源禀赋结构叠加而成的中国“升级版”可持续发展所面对的矛盾凸显,其所形成的“非常之局”,使得以供给管理“非常之策”调整结构、优化供给环境、释放增长空间的任务,越发迫切和不容回避。

        2.“中等收入陷阱”历史性考验阶段的到来

        “中等收入陷阱”作为一种全球统计现象,是真实世界中的“真问题”,更是一个在我国“十三五”及中长期经济社会发展过程中关乎现代化“中国梦”命运的顶级真问题。基于1962—2013年全球数据,对成功跨越“中等收入陷阱”经济体的路径进行研究,可得到相关结论:成功者跨越“下中等收入陷阱”期间GDP增长率均值则至少为8.50%,跨越“上中等收入陷阱”持续时间均值为15.9年,这期间GDP增长率均值为5.08%;中国前面跨越“下中等收入陷阱”持续时间为14年,GDP增长率均值为9.87%,表现不错,但今后在“十三五”及中长期将面临跨越“上中等收入陷阱”的严峻考验。国际经验还表明,中等收入经济体成员在试图摆脱“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的过程中,不乏出现“晋级—退出—再晋级”的反复。我国如何顺利走出中等收入陷阱的潜在威胁,伴随有国内外一系列矛盾纠结和棘手难题,特别是渐进改革“路径依赖”之下制度性“后发劣势”的可能掣肘。这是摆在决策层及全体国民面前一道严肃的历史性考验课题,并对优化供给环境和机制提出了重大要求。

        3.最大发展中国家弥合二元经济走向“共富”过程的严峻现实挑战

        由于自然和历史原因,我国是世界上最大的多民族城乡二元经济体,改革开放以来,虽力求通过首先允许一部分地区、一部分人先富起来而走向共同富裕,但意愿中的“共富”进程明显滞后,并由于主要的制度变革尚未到位,城乡二元特征仍然十分明显,区域差距和居民收入及财富差距有所扩大,最发达的东南沿海、北上广中心城市景像堪比发达国家,而广大的中西部一些地区则形似贫穷落后的非洲国家。如何将城乡、区域差距和居民收入差距、财产差距保持在各方面能够承受的范围内,已形成一种严峻的挑战,并将深刻地影响、连动发展进程中的供给环境与机制优化问题。

        (二)未来经济战略目标与战略分期

        党的十八大提出的“三个没有变”体现的国情特征以及我国13 亿人口消费品市场的供给端呈现为“本国生产为主,海外进口为辅”的特点而势必要逐步在全球化与“和平崛起”过程中逐渐接近美国“全球供给、海外进口为主,本国生产为辅”的市场结构,决定了中国在相当长时期内不断推进经济、社会“升级版”的演变中,供需的主要矛盾方面是在于抓好供给端。从经济生活的实际情况看,近年国庆、春运期间“火车票一票难求”、“高速路车满为患”、“出境旅游呈现排浪”等现象,以及房价房租上涨趋势、看病难看病贵、择校难学费贵等问题,清楚地表明了我国在居民收入上升中有着巨大的真实需求,而结构性供给不足的矛盾十分突出且将与种种矛盾凸显和解决过程伴随而长期存在。因此,我们认为,“十三五”和今后一个较长时期的战略目标应当是:先在“升级版增长平台”上使经济企稳、发展动力转型提升,进而实现全面小康、跨越中等收入陷阱,继续从“追赶”对接到“赶超”,以实质性的“全面改革,全面依法治国和全面从严治党”对接现代化 “伟大民族复兴”的“中国梦”。

        放眼未来,以2049年即建国100周年为界,我们认为大致可做如下战略分期:

        2016年到2020年,推进改革攻坚克难,全面建成小康社会并力求十八届三中全会以来的改革顶层规划中排列的重大、基本改革任务取得决定性成果。

        2021年到2030年,乘势架设改革创新之桥跨越中等收入陷阱,建设创新型国家打造高收入国家。

        2031年到2049年,持续强化软硬实力,阔步重返世界之巅。

        三、解除供给抑制、放松供给约束是提高我国经济潜在增长率、变微观潜力为发展活力的关键所在

        (一)改革开放以来我国经济发展取得巨大成就主要是依靠供给端改革

        过去30多年,中国经济实现了年均近10%的高速增长,总量规模在世界各国当中的排名上升到第二位,占全球经济的比重由以前的不足2%升至10%以上。2010年,我国人均GDP超过4000美元,进入中等收入国家行列。近年来,我国人均GDP继续上升,2011-2012年分别超过5000美元和6000美元,2013-2014年分别为 6767美元和7485美元。此种巨大规模经济体的长期高速增长,在人类经济史上罕见,成就的取得,主要是中国在以经济建设为中心的正确基本路线指导下,在总供给管理角度(制度供给和结构调整)开创性地实现了从计划经济向市场经济转轨的变革,极大地释放了供给潜力(当然同时也较有效地对总需求进行了管理)。回顾历史,我国改革不断深化的进程正是不断调整落后、僵化的生产关系以适应不断发展变化的生产力的过程,正是不断自觉进行供给端改革、释放微观市场主体潜力与聪明才智、提升经济社会发展活力的过程。自上世纪80 年代以来,我国经济体制改革进程中召开过数次意义重大的“三中全会”。1984 年10 月召开的十二届三中全会作出《经济体制改革的决定》, 阐明了经济体制改革的大方向、性质、任务和各项基本方针政策,富有远见地断言,“改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制”。1993年11月召开的十四届三中全会作出《建立社会主义市场经济体制的决定》,里程碑式地提出了建立社会主义市场经济体制的总体思路与目标模式,利用有利的国际环境来加快国内的改革发展,是当时强调“战略机遇”的主要着眼点。2003年10月召开的十六届三中全会作出《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,成为进一步深化经济体制改革的纲领性文件,为全面建设小康社会奠定了坚实基础。2013年,党的十八届三中全会做出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,使市场在资源配置中总体而言的决定性作用终于表述到位,并形成了具体操作点多达336项的改革顶层规划(即“六十条”),是在新时期、新形势下进一步释放经济社会潜力、活力的重大举措,也为供给管理注入了新时代背景下的新内容新要求。

        (二)我国经济仍面临严重的“供给约束”与“供给抑制”,呼唤实质性的供给端改革创新举措

        已有经济理论认为,支持经济长期增长的要素(动力源)主要有五个:劳动力、土地及自然资源、资本、制度、创新。国际经验表明,各经济体在进入中等收入阶段之前,前三项对于经济增长的贡献容易较多地生成和体现出来,而进入中等收入阶段之后,后两项的贡献更大,并且极其关键。所以,中国新时期的增长动力构建,实为城镇化、工业化、市场化、国际化、信息化与民主法治化发展过程由五大要素动力源合乎规律的优化重构而成的混合动力体系。结合我国当前的实际情况,这几个要素方面都存在明显的供给约束与供给抑制,需要通过全面的制度改革,化解制约,释放经济社会潜力,提高经济增长活力。

        1.人口红利下降,劳动力成本上升

        我国人口总量世界第一。改革开放以来,以农民工及其家庭成员为代表的农村人口向城市、向工业领域的巨量转移,是支持我国获得经济发展的主力贡献因素之一。但是,据学界测算,在2011年前后,我国经济发展中的“刘易斯拐点”已经出现,2012年后社会劳动适龄人口规模每年净减少数百万人,以低廉劳动“无限供给”为特征的劳动力转移及劳动适龄人口充裕状况对于中国经济的贡献和支持,颓势已现,近年在各地不断出现的民工荒、招工难以及劳动力工资水平明显上升,就是明证。与此同时,我国人口结构已明显老龄化。在未来不到10年间,我国将步入超老龄化社会,速度之快超过日本。通观全球人口与国力变化史,人口基数与结构的变化对国力、国运长远而言带有决定性的作用。因此我国自上个世纪70年代以来执行的以严格控制人口数量为目标的人口政策,已到了非调整不可的时候,切不可再作拖延。

        2.土地制度僵化落后,自然资源粗放、低效耗用

        我国土地及相关自然资源管理方面存在的供给机制不能适应市场经济的问题十分明显。随着城镇化的发展,大量邻近城市的农村土地(包括集体建设用地和宅基地等)通过各种形式转化为城市发展用地,这本是城市化的题中应有之义。但是,由于现行土地管理制度过于僵化,未能形成与时俱进的供给机制,引发诸多社会冲突与群体性事件,以及“小产权房”等棘手难题。除土地之外,我国其它各类自然资源方面,也存在着比价关系严重扭曲、市场化价格形成机制缺失、以及政府发展经济急切而强烈的动机之下的粗放、低效使用,已经造成近年来各方面有深切感知的、公众意见十分强烈的各类水体、土壤、大气污染问题以及资源能源挥霍式耗用等严重问题。

        3.金融压抑明显,对实体经济的多样化融资和升级换代支持不足

        无论是从国内储蓄还是外汇储备上看,我国似乎都是世界上“最有钱”的国家。但从资本的使用效率上看,从实体经济得到融资支持的程度上看,我国金融领域存在的供给抑制与供给约束又可居世界之冠。一是利率市场化到现在仍然未能走过“行百里半九十”的关键性路程。二是金融市场主体“大小不均”,主体的国有比重过大而民资外资比重过低、超级银行占比过大而中小型金融机构占比过小。三是资本市场结构不合理,主板市场占比过大而创业板、新三板、场外股权交易市场还严重不足。四是除银行间投融资体系高利差抬高融资成本之外,设租寻租、“红顶中介”等,又将创业创新活动的综合融资成本抬得更高。这些导致长期以来我国对经济增长贡献可观、特别是对就业贡献最大的广大中小微企业,得不到较充分的融资供给,实体经济升级换代“突破天花板”得不到投融资供给机制有力支撑,“三农”领域的金融支持也始终盘桓于政策倡导层面而实质性进展十分缓慢,大众创业、万众创新面临的实质性融资门槛,仍然比较高。

        4.教育体制扭曲、僵化,科技创新驱动力弱

        我国经济增长的动力机制应当而且必须强化创新驱动,已成为各方共识。但从进展看,科技研发的创新活力和相关人才的培养、供给机制,被行政化、官僚主义、形式主义和种种违反科研规律的不当制度机制所扼制,虽然一方面我国科研人员的论文发表数、专利申请数快速增长、已名列世界前茅,然而另一方面科技成果向产业、市场的转化率不到10%,究其原因,相当重要的前置环节——教育领域即人才培养体系中,由于严重的行政化、应试教育化等而窒息创造性人才的生长,形成“钱学森之问”的难解之题;具有支撑意义的基础科研领域中,激发科技人员潜心研究的体制机制不到位;应用研究中,一是科技成果转化的激励机制明显滞后,二是知识产权保护不力,三是后勤支持机制落后,四是狭窄的部门利益形成“条块分割”式创新阻碍和资源条件共享壁垒。

        5.政府职能与改革不到位,制度供给仍严重滞后

        改革开放以来我国经济社会获得的巨大增长和进步,与政府管理理念的改变、职能的调整、方式的转化、体制机制的不断优化有极其密切的关联。但随着改革进入深水区,政府职能的优化进程与制度变革的推进,已经大为滞后。一是关键功能不到位。市场经济条件下政府的主要功能应是维护公平正义和市场监管、公共服务与社会管理,但实际生活中,市场公平竞争环境受到过度垄断、设租寻租的困扰与损害,假冒伪劣等不良行径往往不能得到有效监管和打击;应有的公共服务被管理部门与环节上的“权力最大化、责任最小化”之争和扯皮推诿所销蚀;应履行的政府社会发展管理规划职能,其形态与水平明显落后于时代要求,各方一再呼吁的把经济社会发展,国土开发整治、城乡基础设施、交通运输、生态环境保护、产业园区和主体功能区“多规合一”,始终未有实质性进展。二是关键和重点领域改革不到位,如土地改革、金融改革、国企改革、收入分配改革、人口战略调整等,大都慢于社会预期,三中全会后首先由政治局审查通过的财税配套改革方案,实施中已出现与时间表要求不匹配的明显迹象。三是政府支持经济发展手段方式陈旧,仍然习惯于以“政”代“经”,以“补贴”、“优惠”、“专项”等吃偏饭方式,代替扎实的市场环境打造与市场基础建设。四是政策机制的设计质量往往不高,效果还有待提升,如政府主推的棚改、医改、中心区域交通体系建设等,大方向正确但方案纰漏、缺陷不少。

        (三)新供给经济学首先是改革经济学:攻坚克难的改革是统领、改革中“守正出奇”是关键

        作为一个转轨中的发展中大国,追求后来居上的现代化,为成功实施赶超战略,在政府职能方面必然要有意识地把需求管理与供给管理相互紧密结合,而且尤需做好供给管理。这既是基于我国三十多年来改革开放的基本经验,亦是基于当下经济发展的现实需要,也是基于对西方主要发达国家近年来在调控、管理经济方面一系列经验教训的总结。特别应当注重制度供给,在新的时期以全面改革为核心,来促进供给端解放生产力、提升竞争力,以此生成我国经济社会升级版所需的有效供给环境条件,解除供给约束,推动改革创新“攻坚克难”、冲破利益固化的藩篱,充分激发微观经济主体活力。这是续接和有效增强经济增长动力的“关键一招”,也是从要素投入、粗放增长转向供给升级、集约增长,引领市场潮流而创造需求,得以实质性联通“脱胎换骨、凤凰涅槃”式结构调整的主要着力点。

        新供给经济学的思维重点,首先是强调在“四个全面”总体布局新时期,“攻坚克难”地从增加有效供给角度实施制度创新供给和结构优化,衔接从短期到中长期目标的运行调控。因而供给管理的手段,既需注重充分地尊重市场,又要理性地、“守正出奇”地引导和建设市场,以经济手段为主,与深化改革优化制度供给紧密结合,进一步解放生产力、构造“又好又快”发展的持续动力源,实现全面小康与中国梦。

        四、优化供给侧环境与机制,释放潜力托举经济质量“升级”式增长的主要政策建议

        (一)立即调整人口政策,从控制人口数量转向优化实施人力资本战略

        面对我国劳动人口明显下降、老龄化社会加速到来的趋势,必须尽快、果断调整人口政策。在严格的控制人口政策按原“三十年为期”框架实施了三十多年之后,我国实已进入调整人口政策的最后窗口期,绝对不能在这个问题上犯颠覆性错误。一是现仅对体制内几千万适龄家庭人群适用的“一胎管制政策”和“单独两孩政策”,亟需尽快转变为“放开二胎”,此举近中期可缓解“一胎”引致的一系列社会问题并提振消费,中远期可在提升人民群众“幸福感”、夯实和谐社会根基的同时对冲部分人口老龄化压力(中央十八届五中全会宣布的“放开两孩”政策调整出台后,还可以并应当动态推进,后续优化举措)。二是将以计划生育重点针对体制内的人口控制,过渡到以整个社会全面优生和提高人口质量为核心的人口战略,并进一步调整为以教育和提升创新能力为核心的人力资本战略。另外,促进人口流动、适当吸引移民也应当成为我国人口政策的重要内容:一方面,要以实施城乡基本公共服务一体化为制度依托,顺应城市化进程中人口从农村向城市流动的历史性趋势;另一方面,要适度放开移民政策,既要积极引入高端、优质的创新型人才,在需要的时候也要有序引入熟练技工。总之,从各方面情况看,人口政策的调整是人心所向、成本最低、见效最快、利国利民、福及千秋万代的“仁政”,应当尽快颁行。

        (二)积极审慎推动土地制度改革,逐步建立城乡统一的土地流转制度

        土地是被称为“财富之父”的根本资源,土地制度是国家的基础性制度,也是供给管理的极重要内容。土地制度改革事关利益格局的重大调整,需要长远谋划、积极审慎。当前,土地制度改革的焦点主要集中在农村土地方面(涉及集体经营用地、农民承包地和宅基地)。我们建议积极落实十八届三中全会《决定》中的有关精神,明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度,积极总结借鉴重庆等区域以“地票”制度处理远离城市中心区的农民在农地“占补平衡”框架下分享城镇化红利的经验。全面推动农民承包土地使用权的确权、流通、转让、租赁制度,保护农民的合法权益。探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。应充分重视深圳特区“先行先试”环境下形成的“国有平台,整合分类,权益求平,渐进归一”土地制度改革经验,在逐步建立城乡统一的土地产权框架和流转制度过程中形成兼顾国家、单位、个人的土地增值收益分配机制。土地征收中严格界定公共利益用地范围,规范程序,公开信息;建立对被征地农民的合理、规范、多元的补偿和生活保障、生产引导机制。

        (三)全面实施金融改革,积极解除“金融抑制”,有效支持实体经济

        针对我国金融市场的结构失衡、功能不全和“金融抑制”,全面推进金融改革。一是进一步深化金融机构特别是国有控股商业银行改革,适当降低国家持股比例提升社会资本持股比例;二是积极发展证券、保险等非银行金融机构;三是在政策性融资机制创新中构建多层次、广覆盖、可持续的开发性金融、农村金融、绿色金融、科技金融等服务体系;四是依托存款保险制积极发展一大批社区银行、村镇银行,通过降低准入门槛,引入民间资本或将现行的民间放贷机构合法化,增加金融供给主体和金融产品,健全小型、微型企业融资体制,并引导小贷公司按“资本金融资、自负盈亏、自担风险”原则发展,改进小微企业的金融服务;五是依全面放开存贷款利率管制,实现市场化定价的方针,择机在利率市场化的最后“临门一脚”——放开存款利率上取得突破;六是以显著提升直接融资比重为目标,大力发展多层次资本市场,在继续完善主板、中小企业板和创业板市场的基础上,积极探索覆盖全国的股权交易市场(三板),并推动“大资产管理公司”建设;七是提高金融业稳健性标准,积极稳妥地推进银行业实现第三版巴塞尔协议,防范银行表外业务风险,牢牢守住发生系统性风险、区域性风险的底线;八是加强金融业监管,落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任;九是做好准备适时实行人民币在资本项目下的可兑换,支持人民币国际化。

        (四)切实以改革为企业经营创业活动“松绑”、“减负”,激发微观经济活力

        结合当前企业的实际情况,应以“负面清单”原则取向,创造“海阔凭鱼跃、天高任鸟飞”的高标准法治化营商环境。一是以自贸区为标杆,进一步简政放权,降低门槛、减少准入控制,同时改革监管方式,优化服务,推动全国统一的行政审批标准化改革,建立覆盖所有法人、自然人的全国性信息信用系统,执行统一的市场监管规则,最大程度地减少社会交易成本。二是适度降低社保缴费率,同时加快推进实施基本养老社会保障全国统筹步伐;建立全国统筹的社保体系可结合调入国资经营收益等机制。三是进一步清理收费,降低企业实际综合负担特别是税外负担,在深化财税改革厉行结构性减税的同时,注重彻底切断行政审批与收费之间的利益关联,分类重建收费管理的体制机制,将“准税收”性质的收费、基金尽快调入一般公共预算, “使用者付费”性质的收费、基金应在基金预算中加强成本核算与信息公开,行业协会、中介组织所提供的服务收费应打破垄断、增强竞争、压低负担水平,对“红顶中介”、设租寻租所强加的企业负担,更应结合反腐倡廉来有效消除。

        (五)大力实施教育改革和创新驱动战略,培育高水平人才有效建设创新型国家

        以改造应试教育和去行政化为重点的教育改革势在必行,以利培养造就一大批创新人才。

        面对新一轮生产力革命(“第三次产业革命”)的挑战,我国从中长期来看,需要在高端“买不来的技术”领域靠原始、自主创新艰难前行,在中高端依靠全面开放和“拿来主义” “引进、消化吸收再创新”与“集成创新”结合,最终建成“创新型国家”,完成从工业时代经济向与“第三次产业革命”接轨的“中国新经济”的转轨。可以预计,信息产业、新能源产业、高铁式重大装备制造业、生物产业和纳米产业等战略性新兴产业,插上“互联网+”的翅膀,正在或可能成为中国经济的新引擎。为力求主动,必须积极深化科技体制改革,完善支持自主创新和成果转化的政策体系,引导各类创新主体加大研发投入,调动社会各方面参与和推动自主创新的积极性。要完善以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系;加强创新型人才队伍建设,重视培养引进高科技领军人才;培育创新文化,保护创新热情,宽容创新挫折,形成有利于创新的全社会氛围,多元化支持从发展基础科研、实施国家科技重大项目到促进科技成果产业化各个方面的自主创新,提升创新绩效。要充分遵从科研规律,以激励有力、制约到位、分配合理、管理科学的制度规范,调动全体科研人员的积极性与创造力,使科研投入的绩效水平得到提高。

        供给端的以上举措,离不开我国行政、财政、国企、收入分配、价格、投资等多方面的综合配套改革。对此,我们亦有以下建议:

        第一,“结合式”深入推进行政审批制度改革、大部制改革和“多规合一”制度建设。

        深化行政审批制度改革现在已经触及到更深层的系统性、体制性问题,需要从“重视数量”转向“提高质量”,以法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化为指针,结合“大部制”改革内在逻辑,职能、机构、编制协调联动,“结合式”将行政审批制度改革向纵深推进。一是大力提高行政法治程度,建立严格的行政审批事项准入制度,防止边减边增、先减后增。二是顺应大部制改革前景,动态优化设计、择时启动行政审批的国家标准化工作。三是积极落实“规划先行”、“多规合一”政府职能优化再造工作,可先形成部际联席工作框架,动态对接未来的大部制机构改革和流程优化,发改、国土、城乡、交通、环保、产业、财政等都必须纳入“多规合一”综合体系。四是建立全国统一的行政审批信息数据库及在线行政审批平台,提高政府管理的信息化水平。五是积极推动行政审批业务流程再造,提高系统性与协同性。六是深化收费制度改革,以破除各类收费的“收、支、用、管”一体化为核心,彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。七是对社会中介组织作合理培养引导,促进竞争,提高素质,正确地行使其承接政府转移功能之作用。

        第二,继续深化财税改革,支持政府治理体系与能力现代化。

        财政的实质是公共资源配置的体系与机制,是国家治理的基础和重要支柱,既与公共权力主体的系统化改革高度关联,也与整体资源配置机制改革息息相关。当前,需要继续借力三中全会后率先启动的财税改革部署,调适优化政府、市场、社会之间的关系。一是加快建设以“规范、透明、绩效”为特征的现代预算管理制度。以“预算全口径”为原则,将政府的所有收入和支出(包括尚游离于“四本预算”之外的债务、各类公共资源资产、各类公共权力收支等)都纳入管理;以“管理全过程”为原则,全面建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度;深化推行绩效预算、加强财政审计、推动财政问责制,形成覆盖财政资金管理全程的政府收支管理制度体系;实施中期预算框架,建立跨年度预算平衡机制;加快推进预算公开,提高财政透明度,包括扩大公开范围、细化公开内容,完善预算公开机制,强化对预算的外部监督检查等。二是以减少间接税、增加直接税为切入点,建立现代税收制度。“营改增”改革要力争如期收官。消费税改革应结合“问题导向”抓紧形成和推出实施方案。资源税改革要进一步扩大覆盖面并对接各配套联动改革事项。房地产税要加快立法进度,力争于2017年推出。个人所得税改革应坚决校正单纯改起征点的错误氛围,理顺改革设计,分步走向“综合加分项扣除”模式。三是建立事权和支出责任相适应的中央与地方财政体制。可依托正在进行的权力清单、责任清单改革,由粗到细试编和逐步明确各级政府事权清单,再对接以预算支出科目为量化指标的各级支出责任一揽子清单。结合省直管县打造三层级框架积极推进省以下分税制财政体制。构建由地方税、转移支付等共同组成的地方收入体系,促进地方政府事权和支出责任相适应。以促进基本公共服务均等化为导向,优化重构转移支付制度。

        第三,有序推进国有企业改革,促进国有资产收益和存量的转置。

        规模庞大的国有经济是中国特色社会主义的组成部分。大型国有企业在中国经济社会中发挥重要作用的一个重要方面,是顺应社会诉求将更大比重的资产收益上交国库,支持我国社会保障体系的运行和公共服务的增量提质。今后,随着国有经济“战略性改组”和“混合所有制”改革的深化,中央政府在国资委管理范围内的100多家企业收缩至几十家以后,应积极探索通过立法方式,确定各类企业的设立依据、政策目标、国有资产收益的合理转置等相关规则,形成规范法案,并在动态优化中全面形成以国有资产收益和存量形态的合理转置,在法治化制度体系中服务于全社会公共目标:在坚持“资产全民所有,收益全民所用”的基本原则之下,完善国有资本经营预算(资本预算)管理体制,提高利润(资产收益)上缴比例进而对社会保障和其他公共服务的支出加大支持力度,合理纳入全口径预算体系统筹协调。各类公益型资产处置(如文化企业转制过程中国有资产的处置)也应纳入国有资本经营预算体系中来,以此充实社会保障基金、强化基本公共服务均等化的财力支撑,真正体现国有经济的优越性及全局性贡献。

        第四,改善收入分配与再分配相关制度,打造“橄榄型”现代社会结构。

        科学、合理、公平的收入分配制度是国家长治久安的保障。必须看到我国长期以来存在的收入分配矛盾问题成因复杂,不可能通过实施某种专项、单项的改革达到“毕其功于一役”的目的。但总体来说是两句话,一是初次分配要侧重于讲效率,二是再分配要侧重于讲共富。在初次分配领域,政府要维护产权规范与公平竞争的规则与环境,尊重、培育和健全市场的资源与要素配置机制,合理调节各地最低工资标准和适当引导企业劳方与资方在工薪分配上的集体协商等,促进社会资源的优化配置和社会财富的最大涌流。在再分配领域,一是建立健全我国税收制度的收入调节功能,坚定地逐步提高我国直接税比重,开征房地产税、改革个人所得税,研究开征遗产和赠与税;二是完善我国社会保障制度,力争在“十三五”期间实现基础养老金全国统筹,建立兼顾各类人员的养老保障待遇确定机制和正常调整机制,发展企业年金和职业年金,加快健全覆盖全民的医保体系,加大保障性住房的供给规模并优化供给机制;三是改革转移支付制度,增强其平衡区域收入差异、人群差异的的调节功能,如加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持,加大教育、就业、扶贫开发等支出,加强对困难群体救助和帮扶,大力发展社会慈善事业等;四是消除部分行业的过度垄断因素,提升相关收入分配制度规则的透明度;五是加强对非工资收入和财产性收入的引导和管理,严厉打击贪赃枉法、权钱交易、行贿受贿、走私贩毒、偷逃税收等相关的黑色收入,同时清理整顿规范种种“灰色收入”;六是积极推进官员财产报告与公示制度的改革试点;七是在管理和技术层面加强“问题导向”,有针对性地解决诸如国家特殊津贴专家标准严重不一等遗留多年的问题。

        第五,以满足公共服务需求、优化结构和调动潜能为大方向,积极理顺基础资源、能源产品比价关系和价格形成机制,积极实施选择性“有效投资”和PPP机制创新。

        针对我国基础资源、能源产品的比价关系和价格形成机制的严重问题,要抓住煤炭资源税从量变从价改革已形成框架、电力部门改革已有部署的时机和基础,以“从煤到电”这一基础能源链条为重点,攻坚克难实行理顺比价关系和价格形成机制的配套改革,以利内生、长效、全面地促进全产业链节能降耗和释放市场潜力。

        在优化供给侧环境机制的同时,必须同时看到,由于我国仍然处于城镇化进程的中期,政府投资部分仍然有可以作为的广阔空间。在经济下行中,结合优化结构、提升发展后劲、改善民生等需要,应积极考虑加大选择性“有效投资”(即可以增加有效供给的“聪明投资”)的力度。其投入要素又正是我国现成的所谓“过剩产能”的一部分,并吸收和消化相关的劳动力、施工力量与管理力量。投资选择的对象,首先可包括新型城镇化与城乡一体化建设中的基础设施,如一大批中心城市的交通、公用事业基础设施的升级换代、城市管网更新扩建(“综合管廊”模式)、“海绵城市”建设、区域交通互联互通、全国大江大河治理、农田水利设施建设与整修等;其次应考虑产业领域,如以节能降耗减排为特征的示范园区和示范项目建设、重点企业的技术改造、各类生产性服务业等;第三是环境领域,不仅需要加快水体、大气、土壤的污染治理,而且需要加快优化能源供给方式,调整能源、资源利用的结构和技术路线,大力加快煤炭清洁利用的设施投资建设,加快发展地铁、轻轨等综合性快速公共交通,加快污水处理厂、垃圾处理厂等环保设施建设,多措并举加快节能减排降污;第四是民生领域,如未来几十年内将需求激增的健康养老产业、仍存突出结构性供给矛盾的教育、以“住有所居”为目的的棚户区改造、公租房、共有产权房等保障性住房供给,各类以满足人民群众日益增长的文化、体育需求的设施建设与产业开发,等等。这些基础设施、公共工程项目,都应充分注重以有限的政府财力通过PPP(政府与社会资本合作)机制发挥“四两拨千斤”的放大效应和乘数效应,拉动民间资本、社会资金合作供给,并提升绩效水平。

        总之,我们认为中国经济社会发展的现代化进程已经到达一个非比寻常的关键时期和历史性的考验关口,仅以短中期调控为眼界的需求管理已不能适应客观需要,应当及时、全面引入以“固本培元”为主旨、以制度供给核心,以改革为统领的新供给管理方略,针对中国经济社会的重大现实问题,“中西医结合”多管齐下,共收疗效。为适应中国新一轮经济发展中打造有效动力机制的总体要求,亟应注重从供给侧入手,针对当前和今后一个时期面临的突出问题和矛盾,从微观主体即创业、创新、创造的市场主体层面,释放经济社会的潜力、活力,托举中国经济的潜在增长率,促进总供需平衡和结构优化、加快增长方式转变,进而为实现中华民族伟大复兴的中国梦扫清和拓宽道路。